Quy tắc điền thổ truyền thống ở Việt Nam: đất ruộng trong nước đều là của nhà vua kể từ thời nhà Đinh, Tiền Lê, người nông dân nhận ruộng cày cấy và nộp tô thuế cho triều đình. Tuy vậy, trên thực tế những ruộng đất do người dân cày lâu ngày được coi như của riêng, có thể mua bán. Ruộng tư là đất riêng do tư nhân trồng trọt và nộp thuế. Đất này có thể mua bán, cầm cố, có thể thừa kế, nếu triều đình muốn trưng dụng phải trả tiền bồi thường. Ruộng công là đất của công, do triều đình giao cho xã, thôn sử dụng và cấm bán, trừ một vài trường hợp có thể cầm cố trong hạn 3 năm, hết hạn phải lấy lại. Ruộng này cứ 3 năm phân chia lại 1 lần cho dân đế mỗi người đều có một số ruộng tương tự nhau một cách công bằng, cách này gọi là phép quân điền.

Ngay khi mới lên ngôi, vua Gia Long đã phải ra lệnh cấm bán ruộng đất công và quy định chặt chẽ việc cầm cố loại công điền công thổ này để bảo đảm đất cày cho mọi người nông dân. Đạo dụ năm Gia Long thứ 2 (1803) ghi rõ:

"Theo lệ cũ thì công điền công thổ cho dân quân cấp, đem bán riêng là có tội, do đó nhân dân đều được lợi cả. Từ đời Tây Sơn bỏ hết luật cũ, dân gian nhiều người đổi ruộng công làm ruộng tư, cũng có kẻ tạ sự việc công mà cầm bán ruộng đất công... Phàm xã dân có công điền công thổ đều không được mua bán riêng, làm trái là có tội. Ai mua nhầm thì mất tiền..."[6]

Cũng trong năm 1803, Gia Long cho tiến hành một đợt đo đạc ruộng đất lớn để lập địa bạ các xã. Qua nhiều lần làm đi làm lại, tới năm 1820 Bộ Hộ chính thức báo cáo tổng diện tích ruộng đất trong cả nước là 3.076.300 mẫu và 26.750 khoảnh[7]. Đến thời Minh Mạng, sau đợt đo đạc năm 1836, Bộ Hộ đưa ra số ruộng đất thực canh là 4.063.892 mẫu, trong đó tổng diện tích ruộng là 3.396.584 mẫu (gồm 2.816.221 mẫu ruộng tư và 580.363 mẫu ruộng công)[7].

Trong đình thần có ý kiến tịch thu ruộng đất bị chiếm trong thời loạn để phân cấp cho dân nghèo nhưng vua Gia Long cho rằng phép này khó thực hiện, và cũng không thể xóa bỏ ruộng đất công của làng xã nên Gia Long và Minh Mạng tìm giải pháp trong chế độ quân điền[7].

Năm 1804, Gia Long ra lệnh chỉ tịch thu những ruộng đất của quan lại triều Tây Sơn và ruộng trang trại riêng của Tây Sơn làm quan điền. Tất cả mọi người đều được chia ruộng công ở xã, trừ các quý tộc vương tôn được cấp 18 phần, quan lại nhất phẩm được 15 phần, tuần tự xuống dân nghèo được 3 [7]. Tới thời Minh Mạng định lại phép quân cấp ruộng khẩu phần, quan lại, binh lính, công tượng (thợ làm quan xưởng) cùng các hạng dân đinh, không kể phẩm trật cao thấp đều được hưởng một phần khẩu phân nhưng quan lại, cường hào cũng giành được những phần tốt hơn; người già, người tàn tật thì được nửa phần, cô nhi, quả phụ được 1/3[8].

Tuy vậy, chế độ quân điền không có tác dụng đáng kể vì nhân dân vẫn theo tục lệ của từng làng, dân nghèo vẫn không có ruộng đất. Năm 1838, vùng Bình Định – Phú Yên ruộng công chỉ có 5000 mẫu, còn ruộng tư 17000 mẫu đều nằm trong tay cường hào địa chủ[9]. Do đó Tổng đốc Bình – Phú là Vũ Xuân Cẩn kiến nghị định hạn ruộng tư 5 mẫu, còn lại lấy ra làm ruộng công hết để chia cho dân nghèo làm ruộng lương, ruộng khẩu phần. Ban đầu Minh Mạng không chấp nhận nhưng sau đó do tình hình bức bách nên hạ lệnh sung công một nửa số ruộng tư, mang chia cho dân theo phép quân điền. Song, thực tế là khi thi hành việc này, chỗ ruộng công mới được sung, chỗ nào màu mỡ thì cường hào và hương lý chiếm, nhân dân không có được bao nhiêu. Sang thời Tự Đức vẫn diễn ra tình trạng này, triều đình tỏ ra bất lực[9].